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Posts tagged ‘Estado de Bienestar’

Un Estado de bienestar europeo para el siglo XXI

Por Gösta Esping-Andersen

Los debates sobre cómo construir un nuevo edificio de Estado de bienestar concluyen a menudo sin un resultado satisfactorio por tres razones. En primer lugar, cualquier reconsideración del “Gestalt” inevitablemente plantea cuestiones técnicas según el tipo de política adoptado. Se pierde rápidamente el norte en cuanto empieza a contemplarse la posibilidad de llevar a cabo reformas en las pensiones, subsidios de desempleo o servicios de ayuda a domicilio para los ancianos. La presidencia portuguesa, a mi entender, sitúa el debate sobre el “Gestalt” por encima de los tecnicismos.

En segundo lugar, los marcos de reforma “global” a menudo son más ideológicos que aplicables. Exigir una privatización del Estado de bienestar o un regreso a la familia y a la comunidad es poco realista y, por lo tanto, inútil. Por supuesto, también lo es el empecinado atrincheramiento en el “status quo” al que se ha llegado no sin dificultades. Apelar a la ideología sería de poca utilidad para el tipo de proyecto que la presidencia portuguesa tiene en mente.

En tercer lugar, la tarea más difícil es la de superar los imperativos a corto plazo con los que los políticos y los gobiernos europeos se enfrentan a la hora de mantener los compromisos actuales. Si la principal prioridad es contener los gastos, parecería un lujo contemplar nuevos principios de justicia y eficiencia.

El tema que nos ocupa tiene que ver con el futuro, con el tipo de sociedad en que nuestros hijos vivirán. Y si ello implica redefinir las prioridades de bienestar, no podemos eludir la necesidad de establecer algún criterio común y básico de lo que es conveniente, dadas las conocidas restricciones. ¿Cuáles son los objetivos comunes que deben cumplirse? ¿Qué pretendemos conseguir?

¿Cuáles son los principios básicos que deben guiar el establecimiento de las políticas? En resumen, ¿cuál puede ser nuestra norma común de justicia, de igualdad, de garantías colectivas y de responsabilidad individual? Y, una vez se haya llegado a un acuerdo, ¿cuál es la mejor manera de poner en práctica nuestros compromisos de equidad para lograr la mayor eficiencia?

Criterios básicos para la elección de una política

Probablemente debemos suponer que la mayoría de países de la Unión Europea han alcanzado su límite máximo de gastos públicos e impuestos. De hecho, la convergencia hacia los criterios de Maastricht obliga a reducir los gastos y no contempla perspectivas de reforma temerarias y costosas. La necesidad de una política restrictiva marca el límite al que las naciones pueden llegar cuando fomentan una sociedad de conocimiento, mediante inversiones en infraestructura, en educación, en formación o en mejora del bienestar social.

El dilema de los recursos se agrava considerablemente cuando tenemos en cuenta las nuevas desigualdades y riesgos sociales que inevitablemente acarrean las economías basadas en el conocimiento. Hasta ahora hay pruebas claras de que la estructura de oportunidades sociales, recompensas y oportunidades de vida crean nuevos ganadores y perdedores y, seguramente, un abismo cada vez mayor entre las personas cualificadas y las no cualificadas.

La nueva economía de servicios puede crear puestos de trabajo, pero no puede garantizar salarios y trabajos buenos para todos. Por tanto, se deberá examinar a fondo cómo la estructura de nuestros sistemas de protección social mejora la eficiencia a la vez que asegura cohesión, bienestar y equidad social.

Probablemente tengamos que aceptar dos normas básicas para plantear posibles políticas. Nos vemos obligados a dar de nuevo prioridad a la distribución de nuestro programa de bienestar actual. En primer lugar no podemos aspirar a una “sociedad erudita” de tipo unidimensional, una estrategia basada en el capital humano, en un fomento de la educación que pondría todo en su sitio. Una estrategia de este tipo inevitablemente deja atrás a los que tienen menos cualidades innatas e, igualmente, requiere que se redistribuyan los recursos y el bienestar para las familias y, en especial, para los niños. La familia moderna forma parte del nuevo marco económico y, por tanto, los riesgos que amenazan su bienestar están aumentando.

La capacidad de los niños de aprovechar al máximo su escolarización depende no sólo de la calidad de las escuelas, sino también de las condiciones sociales de sus familias. A menudo, las mujeres de hoy en día han recibido mayor educación que los hombres, pero tendrán dificultades para sacar el máximo partido de ello sin unos generosos programas de baja por maternidad y servicios de cuidados.

La segunda norma básica es que los nuevos retos de la política social no pueden afrontarse mediante impuestos o gastos adicionales como un simple porcentaje del PIB. Por eso es fundamental decidir cómo mejoramos el “status quo”. Los conflictos de derechos y las cuestiones de equidad se controlan fácilmente cuando el pastel a repartir es mayor. En cambio, cuando tenemos que dividir el pastel en varias porciones de distinto tamaño, es difícil evitar un enfrentamiento de intereses. Así pues, si debemos alcanzar un mayor equilibrio entre fomentar la eficiencia y salvaguardar la equidad, no seremos capaces de actuar a menos que lleguemos a un acuerdo sobre un criterio de justicia básico y consensuado.

Normas de decisión para la equidad y la eficiencia

Seguramente, todos estamos intentando definir una estrategia “beneficiosa para todas las partes” que implique que todos tengamos más posibilidades económicas (o, por lo menos, las mismas) en un orden reformado. Si ésta es nuestra norma fundamental, podemos elegir entre dos criterios de justicia distintos. El primero, y más convencional, es un principio de Pareto que, dicho crudamente, define la optimización del bienestar como una redistribución que produce más eficacia sin que por ello nadie se vea perjudicado. Un ejemplo sería la desregulación salarial que sin duda producirá un aumento de la desigualdad de los ingresos, pero que, al crear más puestos de trabajo, beneficiará a muchos; además, si se compensa a los peor remunerados con subsidios, los sueldos de éstos no disminuirán. El segundo, y más ambicioso, sería un principio de justicia de Rawles según el cual toda mejora de eficiencia debe ser ventajosa para todos, pero, especialmente, para los más pobres o los más débiles. De acuerdo con ello una política de desregulación constituiría hoy en día una estrategia “beneficiosa para todas las partes” sólo si la combinación de puestos de trabajo adicionales y los efectos salariales generaran un beneficio relativo para los menos adinerados y si la mejora beneficiase a todos.

Puesto que la Unión Europea se ha comprometido, de un modo firme y explícito, a dar prioridad a la lucha contra la exclusión social, el criterio de justicia apropiado sería más próximo al principio de Rawles. Supongo que Europa no quiere fomentar el tipo de sociedad de conocimiento que, aunque sea quizás más competitivo, deje atrás a grandes grupos de población.

Principios de reforma: hacia la inversión social

Los actuales eslóganes políticos, como los que se refieren a los subsidios de apoyo al trabajo o de apoyo a las mujeres, al aprendizaje de por vida y a las estrategias de inversión social, o a la distinción popular entre medidas activas y pasivas, tienen en común una diferenciación implícita entre las políticas que, de algún modo, aumentan y las que reducen la confianza de los ciudadanos en sí mismos y sus capacidades, es decir, en la eficiencia y la productividad de las economías. Dichos eslóganes reflejan un creciente malestar respecto a la tendencia existente a compensar a las víctimas del cambio económico manteniendo sus ingresos pasivos, a reducir la demanda laboral o a dar subsidios públicos a los trabajadores excedentes. El nuevo vocabulario de la política pone de manifiesto un creciente consenso, según el cual la política social debe llegar ser “productivista”, utilizando una expresión usada tradicionalmente en el debate político sueco. Es decir, la política social debería maximizar y movilizar de forma activa el potencial productivo de la población para reducir al mínimo su necesidad y dependencia de subsidios del gobierno.

Paradójicamente, se necesitan medidas de Estado de bienestar para minimizar la necesidad de medidas de bienestar. Tal paradoja desaparece cuando distinguimos entre diferentes tipos de política. Algunas políticas representan una inversión en recursos humanos, capacidades y autoconfianza; otras, aunque mejoran el bienestar, son claramente las que mantienen los ingresos pasivos. Evidentemente, tal distinción es -y debe ser- ambigua. Los subsidios de desempleo parecen “pasivos”, pero de hecho ayudan a los trabajadores a encontrar nuevos empleos y mejoran el proceso de integración laboral según las cualificaciones. De manera similar, los subsidios por baja de maternidad acrecientan el poder adquisitivo de las familias, pero además disminuyen la pobreza y, así, aumentan las oportunidades de vida de los niños. El aspecto importante que debe resaltarse aquí es que la política actual tiende a acentuar demasiado las maravillas de las políticas de “activación”, mientras que desatiende el mantenimiento de los ingresos. La necesidad de medidas “pasivas” no desaparecerá ni en el Estado de bienestar mejor diseñado y más productivista: siempre habrá gente y grupos de personas que dependerán básicamente de la redistribución, y activar el potencial productivo de los ciudadanos requiere a menudo de los subsidios económicos. A pesar de ello, el principio rector de cualquier estrategia que beneficie a todas las partes debe priorizar la inversión social en detrimento del mantenimiento pasivo. Por ejemplo, los sistemas de contabilidad nacional contemporáneos son incapaces de distinguir entre los gastos sociales que desempeñan un ‘papel inversor’ y los que no. De manera semejante a la distinción entre la contabilidad de capital y de consumo, algunos gastos sociales aumentan el capital social de una nación y reportan un beneficio. La tarea en sí es desalentadora y está repleta de ambigüedades, pero también sucede con la contabilidad económica nacional convencional (¿un tanque o un jeep para los militares debe clasificarse como una inversión o como consumo?). Un segundo principio derivado impone como prioridad las inversiones sociales en los niños, que son nuestro futuro potencial productivo.

Hacia un nuevo modelo de Estado de bienestar

Si nos ponemos de acuerdo en el principio de Rawles de optimización del bienestar, el análisis anterior apunta una serie de prioridades de política concretas, todas ellas perfectamente rawlesianas:

potenciar la capacidad de las madres para armonizar el trabajo con los hijos,

alentar a los trabajadores mayores a retrasar su jubilación,

socializar el coste de los hijos básicamente priorizando las inversiones en los niños y jóvenes,

redefinir el reparto del trabajo y el ocio a lo largo del ciclo vital, y

redefinir el concepto de “igualdad” y de derechos sociales básicos en tanto que garantías de las oportunidades de vida.

En términos generales, ello implicará un mayor énfasis en la protección de familias jóvenes y en la prestación de servicios a las familias.

Los límites de una estrategia de aprendizaje

Acelerar el ritmo hacia una economía basada en el conocimiento y en la cualificación de las personas comporta serias inversiones en educación, formación y capacidades cognitivas. Aquellos que posean un capital humano y social bajo quedarán inevitablemente atrás y se encontrarán marginados en la estructura de puestos de trabajo y carreras profesionales. El problema es doble porque una economía de este tipo requiere no sólo productores de conocimiento altamente cualificados, sino también usuarios de conocimiento. Según lo dicho, esto equivale a que las inversiones educacionales cuenten con una base tan amplia como sea posible. Tal y como demuestran tantas investigaciones recientes, puede que poseer conocimientos técnicos concretos sea menos importante que poseer las capacidades cognitivas esenciales para aprender, adaptarse y asimilar una formación (véase en especial OCDE, 1997). Las medidas de activación, tales como la formación o el reciclaje profesional, no tendrán un buen resultado si las capacidades cognitivas iniciales de los trabajadores son bajas. Es mucho más probable que estas medidas den buen resultado si están concebidas como un “programa de activación” de mayor alcance y más individualizado.

El exceso de trabajadores con una educación y un nivel de cualificación bajos es un problema generalizado en toda Europa: en parte, debido al tardío descenso de la agricultura; en parte, a la abundante pérdida de puestos de trabajo en las industrias tradicionales, de baja cualificación; y, en parte también, a la excesiva diferencia de educación entre las distintas generaciones de trabajadores. Una fuerte inversión en aprendizaje probablemente redundará en un gran beneficio para los trabajadores más jóvenes. ¿Qué hacer, pues, con el sector de hombres mayores y poco cualificados? Hasta el momento, la política más frecuente ha sido la jubilación anticipada y puede que haya sido la única política realista. La educación de por vida es una alternativa atractiva, pero puede ser demasiado costosa e ineficaz si se trata de trabajadores mayores y poco cualificados. Una tercera política sería desregular los sistemas de protección de los puestos de trabajo y de salarios según antigüedad con el fin de aproximar los salarios a los diferenciales de productividad, como es práctica general en Norteamérica. Esto provocaría que los ingresos de los trabajadores jóvenes y de los mayores disminuyeran, posiblemente de manera brusca.

No hay fórmula para una política que beneficie a todas las partes en este sentido, en gran parte porque el problema varía espectacularmente de un país a otro. Un primer paso evidente es asegurarse de que los trabajadores de las próximas generaciones tengan suficiente base de conocimiento y nivel de cualificación, de modo que el dilema finalmente desaparezca. El segundo paso es plantearse el problema de qué hacer con los trabajadores actuales. Si estamos seguros de que la jubilación anticipada de las décadas pasadas ha conseguido gestionar lo que era un exceso transitorio de trabajadores mayores poco cualificados, la situación se resuelve sola y el proceso de restringir la jubilación anticipada puede acelerarse. Si no, nos encontramos ante una combinación de jubilación anticipada continuada, un posible reciclaje profesional y ajustes salariales a la baja (o segundos empleos). Los partidarios de políticas sociales no quieren aceptar una desregulación global de la seguridad de los puestos de trabajo y de los salarios, pero el hecho de alargar el período de empleo de los trabajadores mayores, subvencionando parte de sus gastos de nómina, puede significar una mejora de eficiencia. Esto ocurre a menudo en el caso de empleados jubilados que vuelven a trabajar en la economía encubierta no declarada. Al igual que en el caso de los trabajadores jóvenes, unos costes laborales fijos muy elevados contribuyen a su pérdida de competitividad en el mercado.

Una estrategia efectiva de aprendizaje de por vida puede dar buen resultado cuando los conocimientos básicos ya están presentes, lo que supone que debemos asegurar que las próximas generaciones cuenten con los recursos necesarios para sacar provecho de las inversiones en formación y educación a lo largo de su vida. En muchos países de la Unión Europea, la diferencia generacional existente es enorme; una situación como esta no debe reproducirse en el futuro.

Jubilación equitativa

El principal problema de los sistemas actuales, demasiado orientados a favor de las personas mayores, es que proporcionan incentivos con resultados no equitativos. Los trabajadores llegan fácilmente a un acuerdo con los empresarios para jubilarse anticipadamente porque posponer su jubilación no les aportará nada o casi nada. A su vez, el carácter de la retención fiscal en la fuente de los planes de pensiones comporta que la jubilación con subsidios elevados esté financiada en gran parte por la mano de obra activa. Incentivar la actividad con el fin de retrasar la jubilación sería claramente más equitativo y eficiente y mejoraría enormemente la transparencia de los costes que acarrea jubilar a los trabajadores mayores.

Puesto que es de esperar que los trabajadores no sufran discapacidades físicas hasta los 75 años, fomentar incentivos para aumentar y flexibilizar la edad de jubilación a 65 años a medio plazo, y quizás a 70 a largo plazo, puede ser positivo para los trabajadores en el ámbito individual y también para las finanzas de los Estados de bienestar. La eliminación de una edad de jubilación obligatoria y el desarrollo de mecanismos flexibles de jubilación gradual podrían implantarse de inmediato. La longevidad implica que la proporción de ancianos de más de 80 años casi se duplica cada dos décadas, lo que comporta costosas necesidades de servicios intensivos y de cuidados. Como he indicado, las familias de jubilados a menudo cuentan con un “exceso” de ingresos y de riqueza que, si no se grava con impuestos, genera una redistribución desigual. En tal caso, una política de incentivos neutros y mucho más equitativa consistiría en destinar una fiscalidad de los pensionistas a sus propias necesidades de cuidados colectivos. Es probable que un mecanismo tributario semejante, aunque fuese muy progresivo, fuera distributivamente neutral para todas las familias de pensionistas (por lo general, los ricos viven más tiempo).

Alterar el nexo entre el bienestar y el trabajo de las personas mayores no puede ser un fin en sí, pero es principalmente un medio para llegar a una mayor equidad intergeneracional y una utilización más eficiente de los recursos públicos. La ventaja de un planteamiento como el que he esbozado anteriormente está en que es mucho más rawlesiana (y, de hecho, también paretiana) que cualquier otro. En realidad, sólo existen dos políticas verdaderamente efectivas para combatir las consecuencias financieras del envejecimiento a largo plazo: reducir bruscamente los derechos a pensiones o aumentar los niveles de participación. Reducir los derechos significa fomentar planes de pensiones privados para gran parte de la población. El problema de una situación dominada por las pensiones privadas es que reproduce exactamente las desigualdades anteriores y, cuanto más pensiones privadas haya, menos presión se ejercerá sobre los subsidios públicos destinados a las familias con ingresos bajos. Aun cuando un sistema dominado por planes privados aumente los índices de ahorro nacional (y, por tanto, la “eficiencia”), posiblemente se darán resultados no paretianos: los más débiles pueden acabar siendo los menos pudientes. Las tendencias que se identifican en los mercados laborales también amenazan la viabilidad de una estructura dominada por las pensiones privadas, puesto que el descenso de la seguridad en los puestos de trabajo y la intensificación de las desigualdades perjudicará la capacidad de los trabajadores para acumular ahorros propios.

Armonizar el bienestar familiar y los mercados laborales

Los mercados laborales postindustriales dominados por los servicios generan nuevas desigualdades. Una fuente de conflictos procede de los sistemas que protegen a los “trabajadores internos” con un empleo estable que cuentan con una clientela creciente de “trabajadores externos”, como los trabajadores temporales con empleos precarios o los desempleados. Las escisiones entre trabajadores internos y externos tienden a perjudicar a los trabajadores jóvenes y a las mujeres trabajadoras. Una segunda fuente de nuevas desigualdades procede de las crecientes primas salariales en relación con el nivel de cualificación. Y una tercera surgirá si los servicios de consumo basados en la mano de obra aumentan. La relación entre los puestos de trabajo y la desigualdad, representada por la comparación de Estados Unidos con Europa, es excesivamente simplista, pero es difícil imaginar un regreso al pleno empleo en Europa a menos que se fomenten los puestos de trabajo poco remunerados y de servicios de poca calidad.

Los sistemas de relaciones industriales y la política de bienestar europeos están generalmente comprometidos con la equidad salarial y la seguridad de los puestos de trabajo. Así pues, es difícil modificar los mínimos salariales, las regulaciones contractuales y los costes laborales fijos elevados. Existen dos argumentos imperantes en contra del establecimiento de un “mercado laboral de salarios bajos” mediante la desregulación. El primero, y más convincente, sostiene que la desregulación al estilo estadounidense no sólo genera desigualdades enormes, sino que también amenaza al edificio básico de confianza y cooperación construido sobre modelos de sistemas sociales europeos. La tradición de Europa a ajustar los “salarios de eficiencia” tras amplias negociaciones constituye, en gran parte, su ventaja comparativa. El segundo argumento, mucho menos convincente, es que una economía de servicios de salarios bajos supone una amenaza directa para las familias. La defensa de la práctica reguladora existente suele basarse en la asunción tradicional de que el bienestar de las familias depende casi de modo exclusivo de los salarios, de la seguridad de los puestos de trabajo y de los derechos acumulados de los hombres que mantienen a las familias.

Este modelo de unidad familiar está desapareciendo rápidamente. Por desgracia, algunos de los modelos de hoy en día, como el de las familias monoparentales, corren gran peligro, peligro mucho menor si el padre o la madre solteros trabajan. Las familias con dos sueldos aumentan la base tributaria y minimizan las lagunas de bienestar que imperan cuando los derechos de las esposas derivan de las del marido. Y las familias con dos asalariados son la mejor estrategia para minimizar la pobreza infantil. Además, este último tipo de familias consigue contrarrestar los efectos negativos en el caso de que haya interrupciones en el empleo. De ello sigue que la estrategia a seguir para conseguir una sociedad de conocimiento basada en inversiones en educación debe unirse a una política familiar reformada, cuyas piedras angulares sean garantías contra la pobreza infantil. Tales garantías deben centrarse en el cuidado de niños y ancianos al alcance de todos, en adecuados subsidios para niños y en ajustes de la baja por maternidad que minimicen la interrupción en el empleo de las madres y potencien los incentivos para tener hijos. A la larga, por lo tanto, la estrategia más persuasiva, que beneficia a todas las partes, es encauzar los recursos hacia las familias con hijos, si lo que pretendemos es mantener nuestras obligaciones de bienestar a largo plazo para con los ancianos a la vez que combatimos de modo efectivo la exclusión social.

Carece de importancia si la externalización del cuidado familiar se encuentra en el mercado o es directamente proporcionado por organismos públicos, mientras se garanticen unos ciertos niveles y su asequibilidad. Si pretendiésemos instaurar una política familiar explícitamente rawlesiana, habría un argumento de peso para priorizar unos buenos servicios de atención a los niños de las familias más débiles, ya que dichos cuidados pueden contrarrestar las desigualdades que se derivan de un capital social desequilibrado entre familias.

Garantizar las oportunidades antes que la igualdad

Toda evaluación de los pros y los contras del aumento de las desigualdades del mercado laboral debe basarse en una perspectiva dinámica de oportunidades de vida y no, como sucede normalmente, en una visión estática de justicia e igualdad. Por definición, los puestos de trabajo de bajo rendimiento poco remunerados no constituyen un problema de bienestar. La prueba de fuego del igualitarismo y la justicia no es si dichos trabajos existen o qué proporción de la población percibe, en un momento dado, una escasa remuneración. El empleo de bajo rendimiento sería compatible con la optimización rawlesiana si no perjudicara a las oportunidades de vida de la gente. La cuestión aquí gira en torno a las posibilidades de quedar atrapados y a la movilidad.

En este sentido, desafortunadamente, las investigaciones no han conseguido todavía muchas pruebas irrefutables. Sabemos que una considerable minoría de trabajadores con salarios bajos de Estados Unidos queda atrapada durante muchos años (una proporción superior a la de Europa, donde, en comparación, los trabajos con salarios bajos son mucho menos comunes). Y aquellas personas que tienen más posibilidades de quedar atrapadas son las menos cualificadas. También existen pruebas bastante sólidas de que, sin tener en cuenta los orígenes familiares, el nivel de cualificación y la educación constituyen la mejor garantía de movilidad. En consecuencia, el fomento de puestos de trabajo de servicios con salarios bajos juntamente con fuertes inversiones en la cualificación constituiría, para la mayoría, una política beneficiosa para todas las partes. El problema está en los riesgos de quedar atrapado entre tal minoría que, quizás, “no puede asimilar una formación” o, por diversas otras razones, queda excluida de la movilidad. Es precisamente por este motivo por el que una “estrategia de aprendizaje” debe ir acompañada de una estrategia de garantía de ingresos básicos. Sin embargo, el problema de la desigualdad desaparecería si el Estado de bienestar ofreciese a los ciudadanos una garantía de oportunidades de vida básicas: una garantía de movilidad de trabajos mediante la educación o, alternativamente, una garantía de que la condena a una vida de salarios bajos no implica una pobreza de ingresos para toda la vida.

A riesgo de ser repetitivo, cuanto mayor sea la inversión en recursos sociales para los niños, mayor será la recompensa posterior en cuanto a capacidades y reajuste de aprendizaje y menor será el coste de compensar a los “perdedores”.

Ocio y trabajo

El contexto en el que “todas las partes salen beneficiadas” presentado anteriormente parece estar muy orientado hacia el trabajo. A pesar de un lento crecimiento, el PIB per cápita europeo es actualmente un 50 % mayor que antes de las crisis del petróleo de los años 70. Dicha riqueza debería traducirse en más tiempo de ocio. Evidentemente, ningún marco rawlesiano es posible sin un sólido equilibrio entre el ocio y el trabajo. En este respecto, la opinión actual es muy confusa, a menudo maximalista, combinando tanto una perspectiva estática como dinámica.

El debate político europeo contemporáneo está dominado por la controversia sobre la semana laboral de 35 horas, fomentada por sus supuestos efectos positivos en la creación de puestos de trabajo. Si, en realidad, su objetivo principal es estimular el empleo, la estrategia es, en el mejor de los casos, polémica y, en el peor de los casos, contraproducente. Si el objetivo es ampliar el tiempo de ocio, la pregunta que se ha planteado es: ¿por qué centrarse en las distribuciones semanales o mensuales del ocio y el trabajo y no en su distribución a lo largo de la vida?

Paradójicamente, la demanda de una semana laboral más corta es la continuación de varias décadas de importantes reducciones del horario laboral en una base anual y de ciclo vital. Por norma, las horas laborales anuales de un país miembro de la Unión Europea han disminuido hasta llegar a 1600-1700 horas, básicamente atribuibles a la generalización del trabajo a tiempo parcial, días festivos, vacaciones, programas de permiso remunerados y, desafortunadamente, también al desempleo y a la exclusión del mercado laboral. Mucho más espectaculares son las reducciones del empleo a lo largo de la vida. En 1960, el trabajador (hombre) medio trabajaba unos 45 años; su equivalente contemporáneo trabaja quizá 35 años. No está del todo claro hasta qué punto el tiempo de ocio es voluntario y deseado y hasta qué punto refleja la incapacidad de conseguir un empleo retribuido. En el caso de las mujeres, la mayor parte de su tiempo de ocio corresponde a menudo a trabajos domésticos no remunerados.

¿Deberíamos realmente fomentar más tiempo de ocio? ¿Deberíamos fomentar la reducción de horas semanales, horas anuales y horas durante la vida? Si es así, ¿estamos de acuerdo en el coste de oportunidades económicas asociado? ¿Es equitativo si el coste del ocio de algunos se carga a hombros de otros? ¿Nuestros planes de tiempo de ocio aumentan adecuadamente nuestro potencial productivo? ¿Podemos pensar en distribuciones alternativas, más equitativas y eficientes, entre el ocio y el trabajo? Estas son preguntas que casi nadie se plantea en el debate sobre la política social actual, pero que son cruciales para cualquier consideración de un nuevo orden de bienestar.

Hasta cierto punto, el reparto imperante de ocio y trabajo se debe a efectos deseados por la política, como la baja por maternidad. Pero, en gran parte, también se debe a consecuencias no deseadas de políticas diseñadas para (o incapaces de) solucionar problemas totalmente distintos. La jubilación anticipada y el desempleo son claros ejemplos de ello. Dejando de lado el ocio “no deseado”, ¿tenemos, de hecho, una idea clara de lo que serían las preferencias de ocio y trabajo de los ciudadanos? Creo que no. Las personas que se jubilan por anticipado pueden estar contentas de abandonar su trabajo prematuramente, dadas las restricciones y los incentivos. Pero, si estos incentivos son socialmente perjudiciales y fueran, por tanto, eliminados, ¿seguirían teniendo ganas de jubilarse? ¿Las tasas de empleo de las mujeres de Italia seguirían a las de Holanda si se eliminasen las restricciones del trabajo a tiempo parcial? ¿O el número de horas laborales de las mujeres holandesas se aproximaría a las de la jornada completa si, como sucede en Escandinavia, los cuidados diarios fueran asequibles?

El principal problema es que la política anterior ha derivado en ajustes entre el ocio y el trabajo demasiado rígidos que dejan poca elección a los trabajadores para que puedan optimizar su propia manera de administrarse el tiempo. A la vez, los incentivos de trabajo y ocio para algunos grupos se obtienen a costa de otros grupos. Básicamente, la práctica actual refleja un orden social que ya no existe. Hasta ahora, hemos repartido de cualquier manera nuestro tiempo libre a lo largo de la semana laboral, entre los días festivos y vacaciones estipuladas y así hasta el final de nuestras vidas. Si pretendemos optimizar las oportunidades de vida de un modo dinámico, un orden de este tipo puede que no sea compatible con las exigencias de una sociedad de conocimiento en desarrollo.

Las tendencias emergentes en la conducta de la familia y del mercado laboral indican que la demanda de ocio y trabajo de los ciudadanos puede espaciarse a lo largo del ciclo vital de una manera radicalmente distinta a la que se ha llevado a cabo hasta ahora. El caso de la baja remunerada por maternidad es uno de los pocos ejemplos de política que pretende resolver las incompatibilidades que van apareciendo. Un modelo cabal “de aprendizaje a lo largo de toda la vida” requerirá ajustes parecidos; a saber, permisos remunerados para la educación o la formación. Existe un poderoso argumento a favor de la idea surgida en la democracia social nórdica de los años 70 (y recuperada recientemente por Claus Offe) de volver a plantear el reparto de trabajo y ocio en términos de “cuentas de ocio” durante toda la vida, de modo que los ciudadanos (tras un número mínimo de años de cotización) puedan recurrir a sus cuentas de ahorros de jubilación a su gusto, ya sea para propósitos de educación, para cuidar a sus familias o simplemente para tomarse días libres. En principio, no hay ningún motivo por el que la jubilación deba concentrarse en edad avanzada. Una versión radical del contexto beneficioso para todas las partes, desarrollado anteriormente, abogaría de echo por la abolición de la jubilación tal y como la concebimos hoy en día y la redefiniría como una cuestión de cambiar el ritmo al curso de la vida de los individuos. Los que no quieran correr muchos riegos optarán por permisos educativos o por las mínimas interrupciones de sus carreras profesionales; los que sean más propensos al ocio serán partidarios de hacer más interrupciones. El objetivo final es que los ciudadanos tengan un control mucho mayor sobre cómo modelar su propia vida, sobre cómo repartir su tiempo entre el trabajo, la educación, la familia y el ocio. Si las consecuencias financieras son transparentes, un individuo será capaz de decidir de modo racional si la elección de no trabajar durante un tiempo a los 35 años a cambio de un año menos de jubilación le conviene o no.

Reforma coordinada en la Unión Europea

Mi intento de esbozar una serie de principios para reformar la política social de una manera coordinada parte del supuesto de que la política se desarrolla en un marco estatal. La existente heterogeneidad del mercado laboral, de la familia y de la política de protección social de los estados miembros es, a todos los efectos prácticos, tan acentuada que es difícil imaginar un objetivo común de reforma y, en cualquier caso, es de poca importancia. Sin embargo, existe una serie de piezas esenciales en el puzzle de la reforma que prácticamente ninguno de los países miembros sabe encajar. ¿Existe algún argumento para fomentar una estrategia común para toda la Unión Europea?

Podría intentarse “europeizar” los sistemas de protección social nacionales en tres niveles de ambición. El más ambicioso sería transferir directamente las políticas sociales a toda la Unión Europea. Bertola (1999), por ejemplo, propone la construcción de un mínimo social paneuropeo de ingresos comprobados para evitar una caída en picado. De un modo menos ambicioso, existe la opción de armonizar los programas sociales nacionales, ya sea desde el punto de vista financiero, como desde el punto de vista de los subsidios, de una práctica reguladora o mediante una combinación de todos ellos. Como es bien sabido, ya ha tenido lugar una cierta armonización reguladora, principalmente en el campo de la seguridad laboral, en el de los derechos de las mujeres trabajadoras y en el del empleo a tiempo parcial. Un objetivo teóricamente muy deseado, aunque muy difícil de conseguir, es el de armonizar la carga relativa de los costes laborales fijos.

Una tercera vía aún menos ambiciosa sería promover una mayor coordinación de la política social por parte de los estados miembros y, quizás en especial, de sus actuales esfuerzos por reformarla. Conseguir un consenso político global ya sea para el traspaso directo de las responsabilidades políticas o para una buena armonización parece, en la actualidad, algo muy lejano. Por otra parte, es más probable que los países miembros vean con buenos ojos una solución coordinada. La coordinación puede simplemente limitarse a principios básicos, a las reglas del juego, por así decirlo. Un claro candidato que ya lleva algún tiempo en el orden del día es el compromiso a priorizar la lucha contra la exclusión social. Un compromiso de esta clase, obviamente, debe concretarse para que sea creíble. En cualquier caso, la mayoría de estados miembros de la Unión Europea se ven seriamente obligados hoy en día a llevar a cabo importantes reformas en su edificio del Estado de bienestar. Más aún, muchas de las urgentes reformas (tales como la de los planes de pensiones, de la estructura tributaria, de los sistemas de educación y formación o de la regulación del mercado laboral) son difíciles, y, a menudo, imposibles de conseguir debido a la resistencia política y a los intereses puestos en el “status quo”. El votante medio está envejeciendo y ello comporta una formidable alianza política a favor de la actual prioridad por los ancianos. La brevedad del compromiso de la mayoría de políticos y gobiernos representa también un obstáculo para cualquier estrategia a largo plazo de reconstruir la estructura del Estado de bienestar.

Un nuevo impulso a favor de la coordinación paneuropea puede proceder, de hecho, de las restricciones políticas nacionales. Haciendo una extrapolación de la lucha de las naciones por cumplir los criterios de Maastricht con medidas restrictivas impopulares, podemos identificar a posteriori dos estrategias de éxito. Una era construir un consenso de política mediante amplios pactos sociales, estrategia que presupone la existencia de organizaciones fuertes, centralizadas y de intereses comunes. La otra era desviar la oposición política haciendo que aceptase reformas “en nombre de la Unión Europea”. En ambos casos se trataba de una política (generalmente con buenos resultados) basada en evitar la culpa. Muchas de las medidas que hay que tomar con el fin de construir un nuevo Estado de bienestar “beneficioso para todas las partes” no pueden evitar enfrentarse con los intereses arraigados aun cuando puede demostrarse que son más equitativas y eficientes. Es más fácil realizar reformas exhaustivas en naciones como Holanda, Dinamarca y Suecia, países todos ellos con una larga tradición de pactos sociales nacionales. Dadas las desigualdades en sus capacidades institucionales, existe un buen argumento a favor de la estrategia de “evitar la culpa de la Unión Europea”; a saber, la introducción de medidas de reforma a través de mandatos de la Unión Europea. Podría calificarse de estrategia de coordinación “negativa”. La reforma de la jubilación anticipada parecería un candidato natural a tal coordinación “negativa”. Además, existen claramente áreas en las que la mayoría de los estados miembros tendrán un interés directo en llevar a cabo estrategias de coordinación “positiva”. Un área que viene inmediatamente a la cabeza es la política de educación y formación; una segunda podría muy bien ser el establecimiento de normas de salarios mínimos. A medida que los mercados laborales europeos van integrándose cada vez más y se van homogeneizando, los estándares de capital humano serán cada vez más acuciantes. Y, si ha de extenderse una economía de servicios de bajo rendimiento, el resultado puede ser fácilmente una “caída en picado” a menos que existan unos fundamentos consensuales.

Todo traspaso de la capacidad del estado de establecer políticas hacia la Unión Europea debe basarse en un beneficio relativo y en un consenso político realista. Hasta la vía más “suave” y realista, es decir, una coordinación activa (positiva, negativa, o de otro tipo), sólo puede avanzar sobre la base de un modelo de referencia aceptado por todos o, si se prefiere, un modelo de mejor actuación. Así estamos donde habíamos empezado, a saber, en la búsqueda de una estrategia de reforma que combine la equidad y la eficiencia. En el tipo de reforma rawlesiana descrito en este informe los puntos de referencia deberían como mínimo ser evidentes. Y la forma más lógica de coordinación positiva que se proponga en relación con las políticas de la Unión Europea sería una definición común para todo el ámbito europeo de las garantías de oportunidades de vida básicas, o mínimas, de los ciudadanos. Tal y como Fritz Scharpf (1999) argumenta, la mejor manera de superar la falta de legitimidad de la Unión Europea sería establecer una serie de derechos fundamentales de los ciudadanos.

Gösta Esping-Andersen.

Ponencia presentada en la Cumbre Europea de Jefes de Estado celebrada en Lisboa el mes marzo de 2000.

Cumbre Mundial Para el Desarrollo Social el Debate en America Latina

El presente informe fue preparado por Jorge Papadópulos a solicitud del Programa de Política Social del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) en base a los informes sobre seminarios realizados en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. Este documento no refleja necesariamente la opinión del CIID ni la de las instituciones responsables de los informes nacionales. En el Anexo el listado de participantes por país.

Para acceder al texto completo puede hacer clic en el título del documento.

¿Es importante la política? – Política social y desigualdad en el Cono Sur de América Latina

¿Es importante la política? Política social y desigualdad en el Cono Sur de América Latina

Jorge Papadópulos, Universidad ORT Uruguay

Resumen

¿La reducción de la pobreza y la mejora en la distribución del ingreso resultan exclusivamente del crecimiento económico? Este documento analiza estas tres variables en Argentina Chile y Uruguay y encuentra que si bien la reducción de la pobreza puede ser explicada parcialmente por el crecimiento económico, lo mismo no es así con la distribución del ingreso.
El sistema de políticas sociales y los factores político-institucionales son las dimensiones analíticas que contribuyen a una mejor explicación de la reducción de la pobreza y la desigualdad en los tres países analizados. Así, la articulación entre política económica y política social, la inclusión de distintos segmentos de la sociedad civil en los procesos decisionales en materia de políticas públicas, la independencia del movimiento sindical frente a los partidos de gobierno y la
capacidad técnica de los elencos gobernantes emergen como las variables de más peso a la hora de explicar los distintos niveles de pobreza y desigualdad en los tres países del Cono Sur.

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Pensamiento social e intervención pública: pobreza, políticas sociales y democracia

Pensamiento social e intervención pública: pobreza, políticas sociales y democracia
Jorge Papadópulos
CIESU

Ponencia presentada en el Seminario “Las ciudades al 2000: problemas emergentes y gobernabilidad.
Organizado por el Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la República. Montevideo 31 de mayo -1 de junio, 1994.

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