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Paradigmas, producción, demanda y uso de la evidencia en políticas de cuidado infantil en América Latina

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El objetivo de este trabajo puede ser resumido en la siguiente pregunta: ¿cuáles son las mayores preocupaciones de los hacedores de políticas públicas en torno a la problemática del cuidado infantil en América Latina y cuál es el tipo de información y conocimiento que usan o precisan durante el proceso de diseño e implementación de políticas?

En muchos países de América Latina, la evaluación de las políticas se reduce al cumplimiento de la ejecución presupuestaria sin analizar si los procesos diseñados conducen a los resultados, si los resultados son alcanzados, en qué proporción y con cuánta eficiencia. En buena parte de los países de la región, el monitoreo y la evaluación comenzaron a ser realizados en el marco de proyectos específicos financiados por la cooperación internacional, lo cual contribuyó con el desarrollo de capacidades institucionales. En lo que se entiende (tradicional e idealmente) como el ciclo de formación de políticas públicas, el monitoreo y la evaluación son el paso intermedio y el final en la retroalimentación de la política. Es decir, se monitorean los procesos y se evalúan los resultados (y también el impacto) y el conocimiento que generan estas operaciones retroalimenta nuevos procesos de toma de decisiones y de implementación de políticas.

Este “tipo ideal” del ciclo de políticas supone que las nuevas decisiones y su implementación se realizan incluyendo la evidencia recogida en los procesos de evaluación y monitoreo en el ciclo de la política que se reinicia, así como el conocimiento social especializado disponible.

Sin embargo, el cumplimiento de este ciclo debe ser revisado a la luz de la evidencia empírica, particularmente en América Latina donde, como adelantáramos más arriba, con poca frecuencia la evaluación forma parte del ciclo.

Este trabajo se centra en los cuidados para la primera infancia, es decir, hasta los 3 años de vida. De acuerdo con la evidencia científica acumulada en las últimas décadas y sistematizada por Vegas y Santibáñez (2010), tres tipos de desarrollo de las personas durante sus primeros tres años de vida son determinantes de las “oportunidades y resultados de larga duración”:

1. El desarrollo cognitivo (lenguaje, escritura y lectura).

2. El desarrollo socioemocional (capacidad de socialización).

3. El bienestar físico y crecimiento (estatura, peso, Estado nutricional y otros indicadores físicos).

A su vez, de una adecuada y positiva interacción entre estas tres dimensiones del desarrollo infantil dependen el éxito escolar, la buena inserción laboral y la integración del individuo en la sociedad a través del desarrollo de su capacidad para aprovechar las oportunidades y transformar su entorno en un sentido positivo que permita dar oportunidades para reducir las desigualdades de origen (Vegas y Santibáñez 2010).

En un trabajo anterior (Fernández y Papadópulos, 2010) sosteníamos que la neurociencia tiene suficiente evidencia como para probar que la salud emocional y psíquica, las habilidades sociales y las capacidades cognitivo-lingüísticas que emergen en los años tempranos son prerrequisitos para el éxito escolar y, luego, en el lugar de trabajo y la comunidad (Shonkoff, 2009).

Estas condiciones están dadas, en primer lugar, por el entorno socioeconómico y familiar. La atención de la primera infancia en centros socioeducativos (jardines de infantes, maternales, guarderías) será positiva si los servicios son de calidad. El cuidado en centros especializados y de calidad promueve una socialización más temprana con pares y adultos, haciendo que las siete posibilidades de un desempeño escolar exitoso sean mayores porque se aprende a manejar el estrés, los conflictos y el ajuste a rutinas cambiantes. De todos modos, los estudios consideran que el hogar es el centro emocional de la vida de los niños y que si el cuidado extra-familiar es de calidad, ambas esferas de cuidados se potencian para el desarrollo temprano de niños y niñas.

Estos hallazgos refuerzan la idea de que frente a las carencias del ambiente familiar (vinculadas a un bajo nivel educativo de los padres o condiciones socioeconómicas adversas) el cuidado extra-familiar de calidad puede contribuir a mejorar los efectos negativos sobre el desarrollo de los niños (Anhert y Lamb, 2004; Howes, 2004). Así, las políticas hacia la primera infancia pueden entenderse como una inversión social que contribuye a la acumulación de capital humano.

Por otro lado, si se visualiza a la pobreza como un problema social más que individual, se transforman las estrategias de intervención. Se pasa así de la asistencia social, de la beneficencia, a la política social como constructora de la dimensión social de ciudadanía.

En la evolución de las políticas destinadas a la primera infancia, los hallazgos reseñados más arriba se combinan con una nueva perspectiva de derechos. Hoy, se puede afirmar que hay un nuevo paradigma emergente, que además construyó una sólida legislación tanto internacional como nacional. Sin embargo, es posible decir que se avanzó más en el plano normativo que en el de las políticas, no obstante lo cual, lo normativo debería enmarcar los avances que se realicen en el plano de las políticas.

Sobre la base de las preguntas señaladas en el primer párrafo de la introducción, las cuales se desdoblan en otras que se expondrán a lo largo de este trabajo, importa señalar ahora cuales sus límites.

En primer lugar, entendemos por cuidados al conjunto de servicios sociosanitarios dirigidos a la primera infancia y ofrecidos por el Estado o la comunidad. No nos referiremos aquí al papel de la familia. Asumimos que todo aquello que no es cubierto por el Estado, la comunidad o el mercado, lo será por la familia.

En segundo lugar, este es un estudio de casos. En este estudio se incluye a la Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay. La muestra de países seleccionada no es representativa de la heterogeneidad de América Latina. Más bien es lo contrario. En este trabajo, la selección de los casos buscó la semejanza de las condiciones sociales de los países seleccionados porque tienen condiciones para avanzar en políticas de cuidados a la primera infancia. Poseen un desarrollo social alto y tienen una larga tradición de políticas de bienestar relativamente desarrolladas. Sin embargo, los cuatro países carecen de una política de atención integral a la primera infancia aunque los cuatro posean un conjunto amplio de programas con un nivel desparejo de articulación.

El objeto de estudio es analizar la relación entre producción de información y conocimiento social especializado y los procesos de formación de políticas de cuidados dirigidas a la primera infancia. La hipótesis que guía la investigación es que no hay un mercado que establezca una relación causal entre demanda y oferta de conocimiento social especializado, sino que hay procesos de aprendizaje de políticas. La necesidad de conocimiento e información depende del desarrollo institucional de la política (paradigmática, en transición o crisis o en la emergencia de un nuevo paradigma).

Por este motivo, se propone una investigación con dos grandes objetivos: el primero, relevar el grado de desarrollo de las políticas hacia la primera infancia en los cuatro países seleccionados.

El segundo objetivo es determinar qué tipo de conocimiento precisan los formuladores y gestores de política en su proceso de aprendizaje de políticas, ya sea para mejorar la política en forma incremental (1) o transformarla a nivel paradigmático (2).

Por lo anterior, en esta discusión es imprescindible, describir tres aspectos de la realidad de la política que nos ocupa. El primer aspecto es mostrar cómo las prácticas de las políticas (policy), a la luz de la evidencia acumulada internacionalmente sobre la relevancia de la integralidad, se aplican o no a la realidad de nuestros países. El segundo es ver cómo se articulan los paradigmas dominantes (derechos y capital humano) en el campo de las políticas orientadas a la primera infancia. El tercer aspecto es relevar dentro de cada país cómo el conocimiento experto se articula con los procesos de formación de políticas y, adicionalmente, cuál debería ser la agenda complementaria de creación de conocimiento para que se consolide una política integral como la que nos ocupa.
(1) El cambio incremental es el cambio gradual de una política. No implica cambios radicales y se lo suele asociar con el aumento del presupuesto o la incorporación de nuevos procesos a su implementación (ver Lindblom, 1959)

(2) El cambio paradigmático de la política se deriva de la noción de Thomas Kuhn (1962) acerca del cambio en el conocimiento científico, que luego fue adoptada por Peter Hall (1986, 1993) para describir distintos tipos de cambios en las políticas públicas (vinculados, en particular, con la política económica).

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