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Aprendizaje Institucional e Innovación Política – Cómo nuevas ideas se transforman en políticas

Aprendizaje Institucional e Innovación Política – Cómo nuevas ideas se transforman en políticas

Jorge Papadópulos

Indes / BID / SAS

San Pablo

1. Introducción

La Asistencia Social como disciplina de intervención social tiene casi 70 años de existencia en el Brasil. En cambio la Asistencia Social como política pública es muy nueva y está aún en proceso de construcción e institucionalización. Este trabajo quiere reconstruir, y explicar el proceso por el cual una disciplina profesional y una práctica asistencial caracterizadas por la intervención sobre el caso, por el particularismo, por la “acción moralizante”, se convierte en política pública con aspiraciones de universalidad, de construcción de ciudadanía.

En este documento se tratará de mostrar como, en un marco regional de transformaciones de la política social en el sentido de la focalización, la privatización, la desregulación, la subvención a la demanda (cambio que se ha definido como “paradigmático”) la Asistencia Social en Brasil (y en San Pablo en particular) estamos en presencia de una transformación paradigmática que avanza en un sentido opuesto. La política de asistencia social brasileña es una política que busca universalizarse y constituirse en garante de derechos ciudadanos y lo hace privilegiando el control de los riesgos sociales, la descentralización, el control ciudadano y el mix público privado como modelo de provisión de servicios sociales.

Ciertamente, la construcción de las disciplinas sociales en el siglo XIX y principios del XX estuvieron asociadas a la aparición de condiciones sociales objetivas nuevas (industrialización, pauperización urbana) y a una reconceptualización de estas condiciones (de problema individual a problema social). Más aún, son las propias disciplinas sociales las que se ocuparon de reconceptualizar o de problematizar los problemas emergentes de la sociedad industrial. Este pensamiento crítico dio lugar a la formación de campos disciplinarios nuevos e independientes, a profesiones también altamente

especializadas y a las políticas sociales como mecanismo de regulación del estado sobre “la cuestión social”.

Contrariamente, la asistencia social como disciplina parte de una conceptualización de lo social y de los problemas sociales como residuales e individuales. Tanto es así que hay quienes sostienen que la asistencia social es un “terreno baldío”, es decir una práctica disciplinario (y no una “política”) que se introduce allí donde las política sociales han fracasado (de Paula Faleiros 1995). Más aún, ya entrados en el siglo XX, en un contexto donde las condiciones objetivas de los individuos ya están siendo interpretadas como problemas sociales, susceptibles de intervención pública y estatal, la asistencia

social continúa respondiendo a una lógica residual. En la asistencia social “asistencialista” la lógica de la intervención y la lógica de la práctica disciplinaria se basan en el individuo y en el individuo convertido en caso y no en un “problema social”.

La sociología, en cambio, como disciplina asumió que lo social es una esfera diferenciada de lo individual. La social no es igual a la suma de lo individual y, por tanto la resolución de los problemas conceptualizados como sociales no se procesa a través de una suma de intervenciones individuales. Por este motivo es que la respuesta de la sociología a los problemas emergentes de la sociedad capitalista del siglo XIX fue doble. En Primer, lugar propugnó por la organización de agrupamientos de la sociedad civil de forma de crear intermediaciones entre el Estado y el individuo (ejemplo de la ayuda

mutua) buscando mecanismos de autorregulación social (los “cuerpos intermedios” de Durkheim). En segundo lugar, promovió la intervención directa del estado como regulador social y como proveedor de bienes y servicios. Si bien a durante las primeras tres décadas del siglo XX asistimos a una suerte de

mix de estas formas de intervención, es decir a modelos “pluralistas” de regulación social (sociales y estatales), con el paso del tiempo y, sobre todo, luego de la segunda guerra mundial el modelo predominante fue el de regulación estatal.

En América latina, y en el Cono Sur y Brasil, en particular, las formas de regulación económica y social fueron predominantemente estatales. Sin embargo, siendo estatales, estas formas de regulación no fueron universales, es decir no se construyeron sobre una lógica de derechos ciudadanos. En la

región, en realidad, presenciamos la construcción de modelos de desarrollo estado-céntricos y de formas de regulación social particularistas y neopatrimonialistas. La inclusión social dominante en la región, durante la fase de crecimiento hacia adentro, se basó en el desarrollo fragmentado2 de la

dimensión social de la ciudadanía y en la negación de su dimensión política. Esta forma de regulación permitió al estado determinar que categorías sociales recibirían “privilegios relativos” (en lugar de derechos sociales) los cuales no, generando lo que se ha denominado como “ciudadanía regulada” (Dos

Santos 1979).

En ese marco, en la medida que no existía criterios universales de inclusión social, la asistencia social como práctica no podía basarse más que en el favor, en la compasión individual, en el favor y en el clientelismo. De hecho, según relata Yazbek (2004), la Asistencia Social en Brasil asumía que la pobreza era un problema individual de naturaleza moral, un problema específico de aquellos sujetos que lo vivían. Si esta era la problematización de lo social, la asistencia social no podría presentarse de otra forma que no fuera una actitud moralizante y psicologizante. Su referencia intelectual era el pensamiento humanista conservador de la iglesia católica y el locus institucional de difusión de esta

actitud profesional era la Escuela de Servicio Social de la Pontificia Universidade Católica de San Pablo, donde se creó la primera Escuela de Servicio Social de Brasil (en 1936). Al haber nacido como una practica de intervención social basada en el caso, de carácter individual (o

familiar), en un marco de regulación social de carácter neopatrimonial (y autoritaria del “Estado Novo”), esta práctica no podía más que reforzarse, lo cual efectivamente sucedió en el Brasil. Podría hipotetizarse que la industrialización de los años 40 y el enorme peso de los nuevos problemas socialesde la urbanización que este proceso de industrialización impulsó, podría haber operado una reconceptualización de lo social y una consecuente transformación de las formas de intervención de la asistencia social. Sin embargo esto no fue así. En la medida que la industrialización fue promovida por un estado altamente regulador que se apoyó en una burguesía rentista, en el campo de lo social se reprodujeron las prácticas del campo económico con un consecuente reforzamiento de las prácticas particularistas. Esto no significo, sin embargo que en este período, las políticas sociales no avanzaran y

se complejizaran. Por el contrario, lo social se refuerza como campo de intervención del estado y, en particular, la asistencia social interviene procesando las demandas (fragmentadas y particularistas) que

son encargos de otras políticas sociales. Adicionalmente, la profesión misma tiene un desarrollo que hace que esta aumente sus espacios (sobre todo laborales) dentro del sector público y que en 1949 la profesión de asistente social sea reconocida como profesión liberal (Yazbek 2004). Este reconocimiento público, que tendrá impacto sobre el estatus del asistente, no cambiará sus formas de intervención porque, en rigor, el ejercicio de la profesión depende del estado o de entidades filantrópicas que financien las intervenciones y contraten al profesional.

Sin embargo, el peso creciente de la Asistencia Social, expresado en la expansión de su mercado de trabajo y en el crecimiento de la demanda por formación universitaria (también a nivel de postgrado), generan las condiciones para la renovación de la reflexión sobre la práctica profesional. El creciente

conflicto social y el advenimiento de la dictadura en la década del 60 ofrecen las condiciones para que esa reflexión sea crítica y cuestionadora de la práctica profesional y (en cierta medida) del orden social dominante. Así, entre 1967 y 1978, el Centro Brasileiro de Cooperação e Intercambio de Serviços Sociais (CBCISS), celebraron tres encuentros. En estos encuentros se puede apreciar la búsqueda de la complejización de la práctica profesional en temas que fueron pasando de la relación entre el trabajo con casos hasta el énfasis en la búsqueda de mecanismo de participación popular en los procesos de desarrollo; desde la intervención micro a la planificación social; desde la subsidiaridad del conocimiento de la disciplina a la búsqueda de la cientificidad de la misma; desde la fenomenología al marxismo (la dialéctica) como “praxis” profesional (AGIR – CBCISS 1986).

Esta acumulación de reflexión crítica sobre la práctica profesional, no tiene, sin embargo capacidad, aún, de transformar ni la propia práctica y menos aún los marcos institucionales en los cuales esta práctica se viene desarrollando. La dictadura, en primer lugar, no lo permite pero, fundamentalmente, el lugar institucional, subsidiario de otras políticas sociales lo impide. En este punto conviene marcar que si bien, los primeros movimientos de la reflexión crítica señalados (en la década del 60) se dan en un marco de reflujo del movimiento popular, ya hacia fines de los 70, los nuevos movimientos sociales (especialmente urbanos) pasan a la ofensiva y recolocan el tema social en la agenda pública, lo que se cristaliza muy fuertemente en San Pablo, en los temas de salud y transporte (Sposati 1988). Así, podría decirse que el auto-examen o la reflexión crítica de la disciplina o, más bien, de la forma de abordar los problemas sociales de la misma, comienza a transitar una vía que va al encuentro de la movilización popular. Lo cual podría generar las bases para una coalición de transformación paradigmática de la Asistencia Social.

Los 80 constituyen un período que podría parecer promisorio en el sentido de la reformulación de la Asistencia Social. Están precedidos de una reflexión crítica sobre el lugar de la disciplina, marcan el apogeo de los movimientos populares y de impulsos reformistas de la política social (como el sanitarista) y además están pautados por la recuperación democrática y, hacia el final del período

(1988) por una reforma constitucional detallada en la enumeración de derechos sociales.

Sin embargo, en contra de esta tendencia, la década del 90 estará signada por una articulación dependiente de lo social por lo económico, por transformaciones tecnológicas y de política económica que tendrán un fuerte impacto sobre la organización del trabajo (descentralización y flexibilización

productiva, descalificación de mano de obra por razones tecnológicas, privatizaciones, precarización) que afectarán la fotaleza de los movimientos sindicales y con ello parte de las bases estructurales del poder popular.

Además, junto a esta tendencia estructural del mundo del trabajo se produce una fuerte reconceptualización de las políticas sociales que se dan en paralelo con el llamado “Consenso de Washington”. De acuerdo a algunos autores (Franco 1996) la región estaría (en los 90) procesando un cambio “paradigmático” en sus políticas sociales. En este cambio paradigmático, las políticas sociales se estarían moviendo de una matriz estado-céntrica a otra basada en el mercado (subsidio a la demanda, privatización, terciarización), focalizada y dirigida a los más pobres que busca aumentar la disciplina

fiscal y el ahorro para hacer más competitivas las economías nacionales y reinsertarlas más adecuadamente en el mercado internacional.

Si esto es así, entonces, la adopción de una política pública de “asistencia social” de carácter universal y ciudadano (tal cual está definida en Brasil a partir de la Constitución de 1988 y de la Ley orgánica de Asistencia Social –LOAS- de 1993) parecería ser una contradicción en términos. Lo es más, aún, si se

observan la transformación efectivamente realizadas en las políticas sociales en América Latina.

Si bien, algunas de las características del llamado “nuevo paradigma” están presentes en la política de asistencia social (a saber el mix público privado y la generación de espacios de competencia entre sectores de la sociedad civil previamente autónomos) el cambio en el sentido opuesto es muy grande.

Es decir, la política de asistencia social se ha proclamado como tal (es decir como política), se define además como política sectorial, busca garantizar derechos de ciudadanía, tiene una red socioasistencial propia, cuenta con (recursos) un fondo autónomo de las otras políticas sociales. Siendo esto así, cabe entonces preguntarse: ¿Frente a tendencias de reforma tan fuerte en otras políticas, reforma ante todos los factores que parecerían reforzar la naturaleza originaria de la disciplina (y la práctica), cuales son las variables que están conduciendo a la asistencia social a tornarse, en Brasil pero, particularmente en San Pablo a ir “contra la corriente” y transformarse en una política pública de naturaleza universal y ciudadana?

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