¿Es importante la política? – Política social y desigualdad en el Cono Sur de América Latina

¿Es importante la política? –  Política social y desigualdad en el Cono Sur de América Latina

Jorge Papadópulos, Universidad ORT Uruguay

Resumen

¿La reducción de la pobreza y la mejora en la distribución del ingreso resultan exclusivamente del crecimiento económico? Este documento analiza estas tres variables en Argentina Chile y Uruguay y encuentra que si bien la reducción de la pobreza puede ser explicada parcialmente por el crecimiento económico, lo mismo no es así con la distribución del ingreso.

El sistema de políticas sociales y los factores político-institucionales son las dimensiones analíticas que contribuyen a una mejor explicación de la reducción de la pobreza y la desigualdad en los tres países analizados. Así, la articulación entre política económica y política social, la inclusión de distintos segmentos de la sociedad civil en los procesos decisionales en materia de políticas públicas, la independencia del movimiento sindical frente a los partidos de gobierno y la capacidad técnica de los elencos gobernantes emergen como las variables de más peso a la hora de explicar los distintos niveles de pobreza y desigualdad en los tres países del Cono Sur.

I. Introducción

Las políticas sociales no solo constituyen un conjunto de técnicas e instrumentos diseñados para resolver problemas puntuales en un momento dado. Ellas dicen acerca de la forma en que una sociedad conceptualiza los problemas sociales, expresa las relaciones de poder, enfrenta la desigualdad y, en consecuencia, interviene políticamente (Ashford 1986, dos Santos 1979, Papadópulos, 1995). Si las políticas sociales expresan la forma en que una sociedad distribuye la riqueza social, no es solo cuanto sino como esa riqueza es distribuida lo que define el grado de democracia social. Se puede simplificar el debate del como ilustrándolo con dos posiciones extremas que son de aplicación en el actual contexto latinoamericano. La primera posición sostiene que toda sociedad debe establecer, permanentemente, un equilibrio entre acumulación e igualdad de forma tal de evitar traspasar el umbral del “disenso tolerable” (dos Santos, 1979). Debe hacerlo, además, incorporando a los procesos decisorios a la más amplia gama de grupos de la sociedad civil. Esto último no es solo un requisito normativo, es un imperativo para el mantenimiento de la estabilidad del sistema político democrático.

Estudios recientes sobre los procesos de cambio de los regímenes políticos (democracia-autoritarismodemocracia) en América Latina habrían demostrado que: (a) la acción colectiva de grupos claves de la sociedad civil esta orientada más pragmáticamente que ideológicamente; por lo tanto, (b) su apoyo a un determinado régimen político es más una función de la amenaza real o percibida a sus intereses que de una orientación normativa y; (c) la inclusión/exclusión en los procesos decisorios de un determinado actor social es más determinante del apoyo al régimen que la naturaleza misma de las políticas y su potencial beneficio al grupo afectado (Conagham, 1988; Conagham, Malloy, Abugattas, 1990; Malloy 1991; Payne, 1994). En este marco, cuanto mayor la incorporación de los grupos sociales en los procesos decisionales, mayores las garantías de estabilidad del régimen democrático.

Una perspectiva opuesta a la primera entiende que la participación social en los procesos decisionales genera la conformación de “coaliciones distributivistas” (Olson 1982). Las mismas provocan la hiperpolitización de los procesos decisionales y reducen los niveles de eficiencia necesarios para el crecimiento económico. Consecuentemente, la perdida de eficiencia y el enlentecimiento o reducción del crecimiento económico generan mayores niveles de pobreza y desigualdad. Esta situación agrava los conflictos distributivos y pone en riesgo el sistema democrático. Para esta interpretación, la asignación de recursos vía mercado es la forma mas eficiente de asegurar el crecimiento, la distribución y la estabilidad política. Mayores niveles de liberalización de la economía producen mayores niveles de crecimiento económico y el crecimiento económico deriva en reducción de la pobreza y las desigualdades.

Contrariamente a la primera perspectiva la despolitización y no la politización garantizan la democracia.

Este debate pauta las transformaciones ocurridas en América Latina desde la década de los setenta. En los hechos gran parte de los cambios en las instituciones políticas, las políticas macroeconómicas y las políticas sociales han sido liderados por la perspectiva eficientista y de mercado reseñada mas arriba.

Estos procesos han sido primero de estabilización y luego de ajuste estructural (Foxley 1983, Ramos 1986) y se operaron en un contexto internacional de reestructuración económica global y regionalización. Ambos imponen a las sociedades nacionales una carga pesada para adaptarse a los requerimientos de una economía mundial mas abierta que en el pasado y por tanto más competitiva. Los gobiernos se encuentran así, presionados para “rediseñar los programas sociales de forma tal que se reduzcan las rigideces del mercado de trabajo, aumente la flexibilidad de la economía domestica, y se reduzca la presión fiscal sobre el tesoro publico” (Banting 1995).

Se afirma que como resultado de la globalización hay un proceso de convergencia consistente en la adopción de políticas sociales muy similares por parte de países muy diferentes. La principal determinate de esta convergencia sería de carácter económico. La misma resultaría de la necesidad de reducir los costos de producción de las empresas nacionales ofreciéndoles mayores niveles de competitividad en el mercado internacional.

También, de acuerdo a esta lógica económica, los procesos de globalización y regionalización habrían dislocado los procesos decisorios en materia económica del ámbito de regulación intraestatal a la esfera internacional y más propiamente al mercado internacional. De esta forma los estados habrían perdido peso como reguladores de sus propias economías.

Sin embargo, en un movimiento contradictorio con este ultimo, las medidas de ajuste requieren de una intervención estatal mas fuerte que la anterior para desmontar viejas estructuras intervencionistas alrededor de las cuales se han articulado, históricamente, los intereses de sociedades altamente sectorializadas (Muller, 1985).

Si esto es así, entonces, los legados institucionales y la forma en que se rearticulan los sistemas políticos post régimen Burocrático-Autoritario (O’Donnell 1973) podrían estar determinando la forma y el “timming” de los procesos de ajuste de cada sociedad en los países que han atravesado regímenes de ésta naturaleza. Las transformaciones económicas y sociales del Cono Sur comenzaron en la década de los 70 en el marco de regímenes políticos autoritarios. Las mismas no se detuvieron sino que, por el contrario, se profundizaron en los 80s’ en el contexto de regímenes democráticos.

Más de una década después del advenimiento de la democracia en el Cono Sur (Argentina 1983, Uruguay 1985, Chile 1989) y a la luz de los distintos modelos económicos y políticos adoptados por los tres países es relevante hacer un intento por responder algunas de las preguntas que la discusión anterior genera: ¿Es el crecimiento económico, exclusivamente, el que produce la reducción de la pobreza? ¿Mayor crecimiento económico produce menores niveles de desigualdad? ¿Existe un proceso de convergencia en las políticas sociales como consecuencia del “arrastre” de las políticas económicas? ¿Pueden alcanzarse mayores niveles de igualdad a través de la despolitización de los procesos decisorios?

Muchas de las respuestas a estas preguntas parecen ser hoy más claras que pocos años atrás. Las comparaciones con el Sudeste Asiático, por ejemplo, han comenzado a echar luz sobre estas preguntas y se ha comenzado a probar que mayores niveles de crecimiento están asociados a mayores niveles de

igualdad. Sin embargo hasta el momento son pocas las investigaciones que han intentado responder estas preguntas en forma sistemática al interior de América Latina. Este trabajo pretende comparar los resultados de las políticas de reducción de la pobreza, la desigualdad (entendida como distribución del ingreso) y el sistema institucional de políticas sociales en Argentina, Chile y Uruguay y explicar estas diferencias por las características de los sistemas políticos emergentes luego de las dictaduras que imperaron en estos tres países. Adicionalmente analizará el grado de convergencia de estas políticas tratando de entenderlo también por variables de naturaleza política.

En la próxima sección se discutirá la relación entre crecimiento económico, pobreza y desigualdad. En la tercera sección se analizará el tipo de transición democrática que se operó en cada país del Cono Sur, se relevará el diseño de política social que cada uno definió y se establecerá la relación entre sistema de políticas sociales e instituciones políticas. La cuarta sección concluye haciendo algunas generalizaciones acerca de las relaciones entre sistema institucional, políticas sociales, pobreza y desigualdad en el Cono Sur.

Descargar el documento completo en formato .pdf: Política social y desigualdad en el Cono Sur de América Latina

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